De oorlog van Rusland tegen Oekraïne heeft de uitbreiding van de EU meer urgentie gegeven. In beleidsdiscussies gaat veel aandacht uit naar het geopolitieke belang van EU-uitbreiding, met name richting Oekraïne. Dit geopolitieke belang van uitbreiding kan schuren met de effectiviteit van de EU, met de EU-kernwaarden en met het draagvlak voor de EU. De AIV buigt zich in dit advies over de voors en tegens van verdere EU-uitbreiding. De AIV concludeert dat uitbreiding geen automatische win-win situatie is. De risico’s van níet‑uitbreiden – van afwachten en wegkijken – zijn echter in de huidige geopolitieke situatie groter dan de risico’s van uitbreiding. Voor Nederland betekent dit: niet achteroverleunen, maar actief mede vormgeven aan een uitbreiding die onze veiligheid, welvaart en waarden versterkt. Uitbreiding dient gepaard te gaan met serieuze hervormingen van de Unie zelf.

Het advies is opgesteld op verzoek van de minister van Buitenlandse Zaken in reactie op een voorafgaande motie uit de Tweede Kamer.

Lessen van de laatste grote uitbreiding (2004-2007)

De AIV kijkt terug naar de laatste grote uitbreidingsronde en trekt hieruit vijf belangrijke lessen:
 

  • Veiligheid: EU-lidmaatschap bood een kader om onderlinge conflict te beheersen, waardoor de interne stabiliteit van de Unie werd versterkt. Zonder toetreding zou de huidige veiligheidssituatie in Europa beduidend slechter zijn geweest.
  • Economie: toetreding leidde voor de nieuwe lidstaten tot een economische en maatschappelijke transformatie; het Poolse BBP per capita benadert inmiddels dat van het Verenigd Koninkrijk. Voor bestaande lidstaten vergrootte uitbreiding de interne markt en bracht zo per saldo economische welvaart. Nadelen, zoals de grotere concurrentie en effecten van het vrije verkeer van werknemers, kunnen worden getemperd via overgangstermijnen en vrijwaringsclausules.
  • Waarden en instituties: de verankering van de rechtsstaat en de opbouw van stabiele instituties is het meest weerbarstige onderdeel gebleken van de uitbreiding. Backsliding en dwarsliggersgedrag zijn in verschillende nieuwe lidstaten voorgekomen, waarbij het Hongarije van Orbán het meest sprekende voorbeeld was. Daar staat tegenover dat er ook veel is bereikt en er ook in oude lidstaten problemen zijn met de waarborg van EU-kernwaarden. Risico’s dienen te worden beperkt via uitbreidingsverdragen, maar vereisen vooral EU-brede hervormingen.
  • Mentale afstand en gebrek aan draagvlak: twintig jaar na uitbreiding blijven culturele en politieke verschillen tussen Oost en West aanzienlijk. Er heerst nog veel scepsis rondom EU-uitbreiding. Een Unie waarvan het zwaartepunt naar het Oosten beweegt vraagt om een heroriëntatie, zeker ook voor landen als Nederland met een traditioneel trans-Atlantische oriëntatie.
  • Hervormingen en uitbreiding: in de voorgaande uitbreidingen gingen uitbreiding en hervorming hand in hand. ‘Eerst hervormen, dan uitbreiden’ is aantrekkelijker, maar is in de praktijk niet nodig gebleken. De Single European Act (1986) na de toetreding van de jonge Zuid-Europese democratieën en het Verdrag van Lissabon (2009) na de grote Oost-Europese ronde illustreren hoe uitbreiding hervorming juist stimuleerde.

Een uiteenlopende opgave vraagt om een op maat gesneden aanpak via fasering

De huidige kandidaat-lidstaten van de EU verschillen aanzienlijk van elkaar. De AIV maakt een onderscheidt drie groepen:

  1. Albanië en Montenegro zijn de frontrunners onder de EU-kandidaatlidstaten. De toetredingsonderhandelingen tussen de EU en deze landen kunnen op afzienbare termijn worden afgerond. Nederland dient zich daarop voor te bereiden door actief te werken aan ‘nieuwe generatie’ toetredingsverdragen met meer waarborgen tegen backsliding.
  2. Oekraïne heeft als land in oorlog een bijzondere positie. Nederland dient te streven naar afronding van het toetredingsverdrag uiterlijk een jaar na totstandkoming van een bestand.
  3. De overige landen op de Westelijke Balkan zullen niet op afzienbare termijn gereed zijn voor toetreding. Om te voorkomen dat zij zich van de EU afkeren, dienen zij dichter bij de EU te worden betrokken via sectorale integratie.

 
Fasering kan volgens de AIV een belangrijke rol spelen in de juiste vormgeving van het uitbreidingsproces. Fasering kan echter niet leiden tot een lidmaatschap met permanent minder rechten en plichten (B-lidmaatschap):

  • Dit is op basis van het huidige verdrag juridisch niet mogelijk vanwege strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
  • Het is niet nodig omdat de bestaande praktijk al voldoende manieren heeft om fasering vorm te geven.
  • Ten slotte beantwoordt een lidmaatschap met minder rechten niet aan de ambitie die de kandidaat-lidstaten nastreven.

Hervormingen

EU-uitbreiding moet de Unie versterken en niet verzwakken. Hervormingen van de EU zijn nu al nodig. Uitbreiding verhoogt de urgentie. De AIV wijst de volgende hervormingen als prioritair aan:

  • versterking van de rechtsstaat en handhaving van kernwaarden;
  • meer slagkracht in het buitenlands en veiligheidsbeleid, inclusief meer besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid;
  • een toekomstbestendige begroting, passend bij nieuwe lidstaten en geopolitieke ambities;
  • institutionele hervormingen rond Commissie, stemweging en zetelverdeling in het EP.

 
Daarnaast adviseert de AIV de regering om – naarmate het aantal lidstaten in de Unie in de jaren na 2030 oploopt naar 35  – na te denken over manieren om de toenemende diversiteit onder lidstaten te accommoderen via verschillende snelheden, vormen en invulling van lidmaatschap met het oog op de EU-absorptiecapaciteit.

Aanbevelingen

  1. Toon meer betrokkenheid en regie bij de verdere uitbreiding van de Europese Unie in het besef dat uitbreiding ook voor Nederland voordelen heeft. De EU-kernwaarden op het gebied van democratie en rechtsstaat behoren daarbij te worden versterkt en niet verzwakt. De uitbreiding vraagt daarom zowel om rechtsstatelijke waarborgen in de nieuwe lidstaten als om hervormingen in de bestaande Unie.
  2. Streef naar een zo snel mogelijke verankering van Oekraïne in de EU. In samenwerking met gelijkgezinde landen draagt Nederland bij aan de totstandkoming van een duurzaam bestand tussen Rusland en Oekraïne. Een EU-toetredingsverdrag zou uiterlijk een jaar na de totstandkoming van een bestand uit onderhandeld moeten zijn.

     2A. Faciliteer de hervormingsagenda van Moldavië met een nadruk op rechtsstaat en corruptiebestrijding en streef naar een zo snel mogelijke toetreding wanneer het land – conform het huidige toetredingsproces – aan alle Kopenhagen-criteria voldoet. Stimuleer de huidige hervormingsdynamiek en het draagvlak voor EU-            toetreding in Moldavië.

  1. Faciliteer de EU-toetreding van Montenegro en Albanië actiever. Deze landen zijn – op basis van hun huidige ambitieuze en succesvolle hervormingsinspanningen – op afzienbare termijn gereed om onderhandelingen te starten over toetredingsverdragen. Zorg dat de EU en Nederland klaar zijn om deze onderhandelingen voortvarend ter hand te nemen.
  2. Toon meer ambitie en betrokkenheid bij de EU-integratie van de Westelijke Balkan. Hoewel EU-lidmaatschap voor deze landen ((behalve Montenegro en Albanië) op korte termijn niet realistisch is, blijft het op middellange termijn de beste weg om vrede, welvaart en EU-waarden te waarborgen voor zowel de Westelijke Balkan als Europa.
  3. Neem – samen met gelijkgezinde landen – het initiatief voor een hervormingsagenda van de Unie (zie ook AIV, 2025). Het uitblijven van de Commissievoorstellen t.a.v. hervormingen die samenhangen met uitbreiding – aangekondigd voor 2025 – is niet acceptabel. Hervormingen zijn noodzakelijk voor de Unie zelf, ongeacht uitbreiding. De Unie stelt hoge eisen aan kandidaat-lidstaten om aan de Kopenhagen-criteria te voldoen; zij moet ook zelf hervormen. Prioritaire thema’s zijn: borging van EU-kernwaarden, veiligheid, besluitvorming in het GBVB en begroting.

Presentatie Advies

Op 16 juni presenteerden AIV-voorzitter Bert Koenders en CEI-voorzitter Paul Scheffer het advies aan minister Tom Berendsen van Buitenlandse Zaken en DG Europese Samenwerking Heleen Bakker: