AIV-symposium 3 juni 2022 - Corien Prins

Op 20 september 2013 stond in NRC Handelsblad het volgende bericht: “De Hoop Scheffer wordt voorzitter belangrijk Nederlands adviesorgaan”. Vervolgens vermeldt de krant onder het kopje “Wat doet de AIV?”, dat hij leiding gaat geven aan “een onafhankelijk adviesorgaan dat de regering en de Staten-Generaal adviseert over het buitenlandse beleid, in het bijzonder met betrekking tot de rechten van de mens, vrede en veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en Europese integratie. De adviezen worden op verzoek van de regering of de Staten-Generaal uitgebracht, of op eigen initiatief van de AIV.”

Bijna tien jaar na dit bericht mag de AIV zich nog immer rekenen tot de belangrijke adviesorganen van ons land. Belangrijk vanwege natuurlijk de actuele kwesties die vrede en veiligheid en onze relatie met het buitenland aangaan. Bij uitstek toont de oorlog in Oekraïne het grote belang van een door deskundigheid en strategische visie ingegeven buitenlandbeleid. Een beleid dat mede wordt gevoed door scherpe onafhankelijke analyse en advisering.

Advisering die verder gaat dan de actualiteit van vandaag en complexe vragen niet uit de weg gaat. Complexe vragen die in het huidige tijdsgewricht gaan over onder meer de transformatie van de Europese Unie nu de positie en daarmee rol van de lidstaten aan de Oostflank prominenter wordt. De betekenis van dit ‘nieuwe Europa’ voor niet alleen het politieke maar ook het zo wezenlijke morele contract – indachtig mensenrechten en de rechtsstaat – dat de lidstaten met elkaar zijn aangegaan. Maar ook vragen over de Nederlandse opstelling in de te verwachten voedselcrisis en de domino-effecten die deze mogelijk met zich mee zal brengen, waaronder een groeiende migratiedruk. Vragen die ook hebben te gaan over solidariteit met andere landen en bovenal medemensen in andere delen van de wereld.

De advisering op deze en talloze andere complexe vraagstukken waar de AIV voor aan de lat staat is zeker geen vanzelfsprekendheid. Twee uitdagingen die in dit verband spelen wil ik vanmiddag bij u neerleggen. Dat doe ik aan de hand van het woord ‘verbinding’. U zag wellicht de titel van mijn voordracht: AIV - Adviseren In Verbinding.

Vertrekpunt voor mijn keuze om het woord ‘verbinding’ als breinaald door mijn betoog te gebruiken, is de context waarin ik met Jaap de Hoop Scheffer en Ernst Hirsch Ballin heb mogen samenwerken. Wat betreft Jaap de Hoop Scheffer is dat het overleg van voorzitters van de adviesraden die ons land rijk is. Om zijn inbreng aldaar kort te typeren: scherp, geen woord Spaans en gericht op het vinden van meerwaarde in ons overleg. Die meerwaarde ligt soms in de verbinding van het inhoudelijk werk van de verschillende adviesraden.

Maar meer nog ligt deze meerwaarde in het gesprek over de uitdagingen waar we als adviesraden bij tijd en wijle tegenaan lopen. Dat kan gaan over de vraag of social media – zoals Twitter – benut moeten worden wanneer we een misvatting in de politiek of samenleving over een van onze adviezen recht willen zetten. Maar ook over ingewikkelde kwesties die onze onafhankelijkheid aangaan. En het is dit belang van onafhankelijkheid dat Jaap telkenmale benadrukte en in z’n consequenties voor ons als adviesraden doordacht.

Ernst Hirsch Ballin is niet alleen mijn collega-hoogleraar in Tilburg. Wij werken ook samen binnen de WRR. Door verbonden te zijn aan zowel de WRR als de AIV, wist Ernst waardevolle inhoudelijke bruggen te slaan tussen beide adviesorganen. Ik denk in het bijzonder aan de adviezen op de terreinen van veiligheid, Europa en migratie en de scherpe analyses van zijn hand die daaraan ten grondslag liggen.

Met deze aftrap steek ik mijn breinaald door twee kwesties:

1. de verbinding tussen advisering en het maatschappelijk debat (verbinden met de samenleving);
2. verbinden (binden) aan beleid en politiek. Kwesties die, zo zal ik u afrondend meegeven, ook met elkaar verbonden zijn.

1. Verbinden met de samenleving

In de meest recente evaluatie van de AIV, die dateert van juli vorig jaar, valt te lezen dat zowel de opdrachtgevers1 (de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie en het parlement) als de bredere doelgroep graag zouden zien dat de AIV een prominentere rol gaat spelen in het maatschappelijke debat. Sprekend over de legitimiteit van de AIV stelt het evaluatierapport – en ik citeer – “Voor de toekomstige positionering en werkwijze van de AIV is dan ook een relevante vraag in hoeverre het entameren en beïnvloeden van het maatschappelijk debat over het Nederlandse buitenlands beleid, naast de wettelijke taak van advisering aan regering en parlement, onderdeel is van de missie van de raad. In de evaluatie van 2015 wordt gesteld dat de AIV bewust kiest voor een terughoudende rol in het politiek-maatschappelijke debat, met het oog op zijn onafhankelijkheid en de beperkte beschikbare capaciteit. Vijf jaar later heeft het merendeel van de betrokkenen hier een andere opvatting over. Zij zijn van mening dat om als adviesraad relevant te blijven, het vervullen van een maatschappelijke functie even belangrijk is als het invullen van de wettelijke taak. Zij zien hiertoe ook kansen, bijvoorbeeld door de leden van de raad en permanente commissies meer in stelling te brengen.” Ik citeer wederom: “De adviesraad heeft een unieke positie om zijn diepgaande kennis van buitenlands beleid in te zetten om het maatschappelijk debat te entameren en hierin op basis van de uitgebrachte adviezen positie in te nemen.”

Ik kan mij zo voorstellen dat over deze passage binnen de AIV stevig is gediscussieerd. Ik herhaal nog maar eens: “om als adviesraad relevant te blijven is het vervullen van een maatschappelijke functie even belangrijk als het invullen van de wettelijke taak.”

De eerste vraag die bij mij opkomt: wat betekent dat dan precies: “het vervullen van een maatschappelijke functie”? Kijkend naar de veranderingen van de afgelopen jaren op sociaal-culturele-politieke scheidslijnen: welk debat valt te beschouwen als representatief voor het maatschappelijk debat en een maatschappelijke functie? En - met de versplintering en volatiliteit van ons politieke landschap: wie en welke geluiden uit de samenleving vertegenwoordigen de inmiddels twintig politieke partijen als het om strategische kwesties gaat? Voor mij geldt dat het vervullen van een maatschappelijke functie veronderstelt dat we ons als adviesorganen allereerst de vraag stellen: hoe in voldoende mate aansluiting te houden met de samenleving in de volle breedte?

Bij het doordenken van het antwoord op deze vraag is het wezenlijk dat we als adviesorganen hebben in te zetten op activiteiten waarmee we voorbij onze eigen leefwereld kijken. Juist daarom is de inbreng van de 48 deskundigen die bij het werk van de verschillende AIV-commissies zijn betrokken zo belangrijk. Met een achtergrond in tal van verschillende werelden – variërend van het bankwezen tot de cyberwereld – halen zij de samenleving bij de AIV naar binnen. Illustratief is ook het oor dat de AIV te luisteren legt bij het BMO – het Breed Mensenrechten Overleg – een samenwerkingsverband van in Nederland gevestigde mensenrechten- en ontwikkelingsorganisaties.

Wat mij betreft is sprake van het vervullen van een maatschappelijke functie wanneer via deze en andere verbindingen signalen uit de samenleving – ook de ongemakkelijke signalen – betrokken worden in de adviezen. Daar is sprake van wanneer wordt achterhaald, hoe vreemd de signalen ons ook mogen voorkomen, waar deze vandaan komen. Wanneer een adviesorgaan op basis van deze inbreng van buiten bereid is moeilijke boodschappen neer te leggen. De kern van het verbinden met de samenleving ligt niet uitsluitend in het ‘zenden’ aan de hand van adviezen, maar bovenal in het ophalen en proberen te verplaatsen. En dat is een opdracht en uitdaging die de AIV reeds waardevol gestalte geeft vanuit de wettelijke taak en niet: in aanvulling op – en zelfs naast – de wettelijke taak.

En met deze wettelijke taak ben ik bij de tweede kwestie, die van de verbinding met beleid en politiek.

2. Hoe intensief te (ver)binden aan beleid en politiek?

Hoe intensief wil je je als adviesraad verbinden – binden – aan de vragen die bij de departementen en in het parlement leven? Wat is de eigen inbreng bij kwesties die worden geagendeerd?

In het eerdergenoemde evaluatierapport valt te lezen dat de AIV weinig gebruik maakt van de mogelijkheid om ongevraagd advies te geven. In de geëvalueerde periode werden 25 reguliere adviesrapporten uitgebracht, waarvan vier op eigen initiatief. Hiernaast werden in diezelfde periode acht briefadviezen uitgebracht, waarvan vier op eigen initiatief. Interne respondenten geven, aldus het evaluatierapport, twee mogelijke oorzaken voor het relatief beperkt aantal ongevraagde adviezen. “Ten eerste sluit de AIV vanuit zijn taakstelling graag aan bij bestaande vragen vanuit de opdrachtgevers. De verwachting is hierbij dat de doorwerking van de adviezen dan ook groter is. Ten tweede is er gegeven de capaciteit beperkt ruimte voor ongevraagde adviezen. Aan (extra) adviezen op eigen initiatief wordt op dit moment binnen de AIV geen prioriteit gegeven.”

Tijdens de voorbereiding van deze lezing ging ik op zoek naar de onderwerpen waarover onder het voorzitterschap van Jaap de Hoop Scheffer ongevraagd is geadviseerd. Immers, het zegt iets over de kwesties die de AIV belangrijk acht maar die kennelijk niet op het vizier staan bij de opdrachtgevers. Althans niet op het vizier vanuit de vraagstelling die de AIV op eigen initiatief agendeert. En men mag veronderstellen dat de betreffende kwestie urgentie en belang heeft als de AIV de toch al schaars beschikbare capaciteit inzet om daarmee aan de slag te gaan.

Ik benoem zo een aantal van de ongevraagde – en zeer relevante – adviezen die onder het voorzitterschap van Jaap tot stand kwamen. Allereerst geef ik u iets mee over het belang van ruimte voor ongevraagd adviseren. Dat belang is gelegen in zowel de agenderende functie van een adviesraad als de onafhankelijkheid van de raad.

Het is mijn waarneming dat - mede door de versplintering en problemen bij het vinden van een politieke meerderheid - het parlement steeds vaker het zoeken naar de ‘oplossing’ lijkt te willen uitbesteden. Ik spreek even voor de WRR als ik vaststel dat de afgelopen jaren een toename liet zien van het aantal moties in de Tweede Kamer waarin de regering wordt gevraagd de WRR te verzoeken om nader advies. Los van het feit dat we qua capaciteit niet alles ter hand kunnen nemen: ook als dat wel het geval zou zijn, dan nog ligt de vraag voor wat het betekent voor – de perceptie over – onze onafhankelijkheid als we positief reageren op alle gevraagde verzoeken. Willen en moeten wij in alle gevallen en voor alle kwesties de instantie zijn die een uitweg aanreikt als politiek en beleid daartoe kennelijk niet in staat zijn? Wat betekent ‘onafhankelijkheid’ als – kijkend naar de veelheid aan complexe vragen en uitdagingen waar ons buitenlandbeleid voor staat - schaarse stafcapaciteit verdeeld moet worden. Hebben de vragen aangedragen door de departementen en het parlement dan te allen tijde voorrang?

Dat brengt mij bij de noodzaak vooral ook de eigen agenderende functie te waarborgen. De Haagse beleidsagenda lijkt de laatste jaren steeds kort-cyclischer van karakter. Grote kwesties en hervormingen werden op de lange baan geschoven. Hierover valt van alles te zeggen, maar vast staat in ieder geval dat het belang van instituties die de langere strategische beleidsagenda bewaken groot is. En het is juist hier dat niet alleen advisering op verzoek maar juist ook ongevraagde advisering wezenlijk is. Niet beter valt dit op deze dag te illustreren met de oorlog in de Oekraïne. De inval van Rusland zette de ons zo vertrouwde wereldorde in luttele weken op z’n kop.

In diverse adviezen agendeerde de AIV de afgelopen jaren kwesties die inmiddels ons aller aandacht hebben, zoals de noodzakelijke versterking en vernieuwing van het Nederlandse leger; de moeizame relatie van de NAVO met Turkije; het zwakke potentieel van de NAVO en daarbinnen ons land om de dreigingen vanuit Rusland realistisch te kunnen adresseren. In een advies uit 2017 over de toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa concludeerde de AIV dat de kwetsbare delen van het NAVO-grondgebied, zoals de Baltische staten, niet goed zijn beschermd, waar Rusland misbruik van kan maken. “De NAVO-landen zouden hun inzet in die grenslanden moeten verdrievoudigen omdat Poetin anders binnen zestig uur Tallinn of Riga zou kunnen innemen.”, aldus de AIV.

Al deze adviezen zijn echter op verzoek uitgebracht. Afgezien van wat er uiteindelijk met de adviezen en de urgentie van de inhoud daarvan is gedaan; men zou in ieder geval kunnen zeggen dat de zorgen, en in ieder geval de vragen, op het vizier van de betrokken ministeries stonden. Ongevraagd echter waren – onder het voorzitterschap van Jaap de Hoop Scheffer en lidmaatschap van Ernst Hirsch Ballin – niet alleen het advies uit 2018 over fundamentele rechten in het Koninkrijk, waarin de AIV scherp het gebrek aan aandacht voor de bekrachtiging van mensenrechten voor de Caribische delen van het Koninkrijk in beeld bracht. Ongevraagd en belangrijk om te noemen in het licht van de huidige ontwikkelingen zijn het advies uit 2015 getiteld ‘Instabiliteit rond Europa. Confrontatie met een nieuwe werkelijkheid’, en het advies van twee jaar later over de erosie van de democratische rechtsstaat in Europa met de veelzeggende titel ‘De wil van het volk?’. In dit laatstgenoemde advies waarschuwt de AIV voor anti-rechtsstatelijke bewegingen in EU- lidstaten als Polen en Hongarije, met een groeiende dominantie van enkel nog het perspectief van de eigen groep. Met de oorlog in de Oekraïne mogen de zorgelijke ontwikkelingen in beide landen dan wellicht minder prominent in beeld zijn, ze zijn daarmee geenszins van het Europese toneel verdwenen. Integendeel.

De thematiek van de genoemde adviezen tekent reeds het belang van advisering op eigen initiatief. Maar wellicht het meest illustratief voor dat belang is het briefadvies over de gasafhankelijkheid van Rusland, dat dateert van 8 jaar geleden. Ik citeer de eerste conclusie uit dat op eigen initiatief uitgebrachte briefadvies: “De AIV vindt het van belang dat de EU op korte termijn besluit tot de opstelling van een integrale visie ten aanzien van energie. Niet alleen economie en klimaat zijn leidende invalshoeken, maar ook hier moet het geopolitieke belang nadrukkelijker dan voorheen in een dergelijke visie worden meegenomen. De crisis in Oekraïne toont aan dat Europa door de afhankelijkheid van Russisch gas in een politiek kwetsbare positie verkeert. Deze crisis heeft immers uitgewezen dat Rusland niet schuwt machtspolitiek te bedrijven met energie.” En: “Om de afhankelijkheid op lange termijn van Russisch gas te verminderen, bepleit de AIV een intensivering van de diversificatie in de aanvoer van olie en gas.” Acht jaar geleden.

Dit advies over de afhankelijkheid van Russisch gas is wat mij betreft een illustratief voorbeeld van de cruciale betekenis die een onafhankelijke agenderende functie heeft. De functie die in essentie bemiddelt tussen lange en korte termijn. Tussen democratie en rechtsstaat. En meer concreet toont dit ongevraagd AIV-advies het grote belang van kritisch beleidsonderzoek over thema’s en ontwikkelingen die bij anderen nog niet op het vizier staan. Een agenderende functie dient kortom niet alleen vorm en inhoud te krijgen binnen de vraagstelling door een departement, maar ook te resulteren in advisering over kwesties die niet worden voorgelegd.

En daarmee, dames en heren, verlangt het ook dat de verbinding met de departementen en het parlement niet al te stevig is. Bovendien: terugkerend bij het eerste thema, de maatschappelijke functie van de AIV: veronderstelt niet juist het vervullen daarvan scherpte op een goede balans tussen dat wat beleid en politiek graag willen weten en dat wat ze - afgaande op ontwikkelingen in de samenleving (incluis het mondiale toneel van onze samenleving) - zouden moeten weten. Nadenken over het vervullen van een maatschappelijke functie resulteert in het besef dat juist dit type – d.w.z. ongevraagde – signalering gekoesterd dient te worden.

Ik kom tot een afronding. Een maand geleden nam Ernst Hirsch Ballin afscheid als hoogleraar in Tilburg. Na afloop van zijn rede - getiteld ‘Vrede en recht’ - refereerde hij in het licht van de oorlog en de huidige geopolitieke ontwikkelingen aan het prachtige lied ‘Bridge over troubled water’ van Simon & Garfunkel. Ik hoef de betekenis van zijn verwijzing naar juist dit lied niet nader te verklaren. In mijn afrondende woorden wil ik slechts zeggen dat onze wereld miljoenen bruggen – verbindingen tussen Hier en Daar – rijk is. Sommigen voorzien van symboliek.

Over de symbolische betekenis die sommigen verbinden aan de langste brug van Europa, de 19 kilometer lange Krimbrug over de Straat van Kertsj, wil ik het hier niet hebben. Wel over de brug over de Bosporus die Europa met Azië verbindt. En de Bridge of the Americas, die beide Amerikaanse continenten verbindt; niet alleen Noord en Zuid, maar – als verbinding over het Panamakanaal – in zekere zin ook Oost en West. Of denk aan de Millennium Bridge in Londen, als symbool voor de overgang – en daarmee verbinding - van de vorige naar de huidige eeuw. Of dichtbij in eigen land: de Mozesbrug – ook wel bekend als de Loopgraafbrug – in mijn eigen provincie, bij Bergen op Zoom. Die is zeker niet uitsluitend functioneel, maar wil met de wijze waarop wordt verbonden de link met het verleden – de verdedigingslinie van de West-Brabantse waterlinie - leggen. Hoopvol is voor mij de Allahverdi Khan brug in Iran, die vele eeuwen geleden niet uitsluitend als passage tussen twee locaties werd gebouwd, maar ook als ruimte voor ontmoeting en contemplatie. En tenslotte: bruggen – en daarmee verbindingen - kunnen ook weer worden hersteld. Bijvoorbeeld ten teken van hoop nadat een tragische periode in de geschiedenis van een land is afgesloten. Denk aan de historische brug bij de stad Mostar in voormalig Joegoslavië.

Hoopvolle en betekenisvolle bruggen. In talloze opzichten hebben zowel Jaap de Hoop Scheffer als Ernst Hirsch Ballin inspirerende, belangrijke en blijvende bruggen geslagen. Ik dank hen daarvoor zeer.